[15]2．官吏以私人之资格构成民事刑事诉讼，当然应受法院之裁判，而官署对于人民之行政处分，换言之即所谓行政法之解释，若以行政法之解释亦须由法院兼顾，则深恐其力有未逮，盖行政机关系异常复杂，非深悉其理之人必不济事，今之法院人才，解释法律已属不易，若再使之兼理行政诉讼定必兼顾不暇。
[6]由此而言，中国宪法释义学的理论构建，不仅事关中国社会主义宪政的前景，更是关系到中国宪法学能否回归传统法学，而不再飘零、乞食于政治学、社会学、经济学等其他社会科学学科。这种风格强调法律的裁判和控制功能，并因此而关注法律的规则取向和概念化属性。
[11]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第732页。苏永钦先生曾言：部门宪法并非新的解释方法‘，而毋宁为新的体系化‘方向（分析面），从而也影响到实务整理（实证面），与批判（规范面）的方向，由于它不是要替代，而只是补充（主流）宪法释义学，希望经由不太一样的规范分析，提出一些新问题，比如国家辅导文化的合理性问题，或提供新的答案，比如从宗教宪法的角度重新思考耶和华见证人拒服兵役的问题。因此，以德国或美国的宪法制度模式为蓝本而作宪法解释的提前预演，在模仿与假设中建构中国自身的宪法释义学体系，可以说是依然承载了太多的无奈。部门宪法释义学在诠释宪法规范时，乃是从社会实存秩序与部门法规范体系中解读其宪政内涵，因此，它以揭示宪法和法律实际运作的客观功能及其发展、演变的历史规律为目标，在一定程度上可以协助制宪者、立法者了解、预知立宪、立法之后所必然面临的现实问题及其解释学应对方案。以此言之，学者任何有关援引中国宪法文本而对基本权利条款或国家权力条款的解释学作业，在现行权力体制下似乎均难以实现其现实的稳定、进步、减轻负担等功能，最终难以逃脱渐趋无声的命运。
[14]笔者认为，不同部门之划分，当然可以以社会功能之分担作为最重要之参照，故而帕森斯的结构功能理论当可作为一种重要的理论参考—结构表示着系统各成份之间相互联系和作用的方式或顺序，它普遍地存在于一切事物系统的各个层次中，而同时又各具特殊的属性。由于我国宪法文本中的序言规定了国家根本任务等基本国策条款，不少学者认为宪法规范具有纲领性特征。这一原则授权政府可以出于谨慎的考虑，在科学证据尚未证实危害的大小情况下采取预防性的措施规制风险。
对此，一个典型的事例便是气候变化的应对政策：虽然已经有证据表明全球气候变暖可以归因于大规模温室气体排放，[13]但由于在云层的作用、碳沉淀以及其他多种反馈因素上存在大量的不确定性，无论是环保人士还是其反对者都能够使用科学结论攻击对方，并指责对方错误使用了相关科学知识：环保人士认为，气候变化很可能发生并产生灾难性的后果，已经构成了现实的威胁，需要采取措施限制温室气体排放。[37]实际上，在《食品安全法》（草案）审议过程中，很多代表和委员便要求对专家委员会的法律地位、工作程序、意见的法律效力等作出妥善规定。[16]对此有学者经过分析认为，行政机关的特点决定了它的决定往往在同类事项上保持一致，并随时间变化而调整。[18]根据这一原则，行政机关的规制行为必须是必要和适度的，如果行政机关意图对可能引发损害的行为或者物质进行规制，应当尽可能对危险状态做肯定掌握及分析诊断，对将来发展的可能状态作预测。
参见凯斯·R·孙斯坦：《风险与理性—安全、法律与环境》，师帅译，中国政法大学出版社2005年版，第20-22页。[22]2011年3月1日，卫生部等六部门发出公告，要求自2011年5月1日起，禁止生产、在面粉中添加面粉增白剂，其理由为，安全性未得到证实，且技术上已经没有必要。
其三，公众缺乏必要的知识，所以往往只关注复杂问题的局部，难以做出全面客观的判断。[47]《突发事件应对法》第6条也规定，国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。为此，从程序设计角度，可以考虑以下几个路径：其一，区分事实认定和政策选择。而在2001年的《第三次评估报告》中，使用的是可能。
第二，在程序不公开的情况下，行政官员有可能利用咨询委员为自己的政策偏好服务，从而回避公众批评。[21]学说上认为要遵守对盖然性的要求与损害程度的反比例原则，即损害程度愈大，所要求发生可能性的几率就愈低。风险规制是融合了科学与政治的活动，大量的决策实际上是在理性理解风险性质、规制措施效益等事实的基础上进行政策选择。问题是，当潘多拉的盒子打开后，如果没有新的约束机制，这一巨大的权力显然有异化的可能。
[46]例如，在非典中，在巨大的恐慌下，有些地方为了防止非典被传染进本行政区，便采取了以防治非典为由阻断公路交通。[44]另一方面，风险沟通有助于对已有风险知识的最大化运用，公众对于一些真正威胁他们生命、健康、财产的风险缺乏足够的认识，[45]在巨大灾难的震慑下，又容易对某些风险产生不必要的恐慌，[46]因此，有效的沟通有助于帮助公众理性地认识风险，从而形成科学管理风险的良好社会环境，也有助于增强全民的公共安全和防范风险的意识，并通过社会力量的自我规制来减轻政府管理的压力。
[37]专业的见解有可能沦为专断，行政机关也可能以专业名义，利用专家为自己的偏好服务，回避公众的批评。参见《建立食品安全风险监测评估制度—分组审议食品安全法草案发言摘登》（二），来源中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/zt/2007-12/31/content_1424542.htm。
（最后访问时间：2009年1月19日）。在道路上设置路障，阻碍车辆正常通行。例如，大量安全事故的发生，既有安全设施等技术上的原因，也有操作不当、管理不善等人为原因。因此，其判断并不完全是科学、客观的，而是具有价值取向的。参见政府间气候变化专门委员会：《气候变化综合报告2007》，第40页。[21]然而，行政机关对风险的知识往往也是不充分的，往往需要在是否会造成损害不确定的状态下即采取试验性的规制措施。
面对未来与未知，我们难以凭借既有经验积累形成的确定规则来为行政活动建章立制。风险沟通是主体之间交换有关风险性质、相关信息及看法的过程，它不仅传递与风险相关的信息，也包括表达对风险事件的关注、有关的意见以及相关反应，或者发布国家或机构在风险管理方面的法规和措施等。
每当威胁变得更加紧迫和明显时，我们却发现自己不能借助科学的、法律的和政治的手段来确定证据、找到原因和进行补救。《关于食品安全生产监测、评估和标准—分组审议食品安全法草案发言摘登》（三），来源于中国人大网http：//www.npc.gov.cn/npc/zt/2008-09/17/content_1450236htm。
专家也是有自身利益诉求的，因而其判断很可能受到自身利益的不当影响。[18]参见哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第239页。
转引自闫毅，林辰：《乘飞机很安全遇紧急别慌乱》，载2005年8月22日《中国民航报》。5 USC Appendix—Federal Advisory Committee Act 5(b) (2) (3)。第三，专家的意见也可能被操纵。[14]See Dale Jamieson, Uncertainty and Risk Assessment： Scientific Uncertainty and the Political Process, 545 The Annals of The American Academy of Political and Social Science 35. (1996).[15]哈贝马斯认为，对于这种对未来有长远影响的、依赖于预测的、要求自我纠正的活动 ，法律的规范只能进行部分的调整，并将之与民主过程连接起来。
行政机关裁量权的行使也必须遵守法治的基本要求，例如，遵守比例原则的要求。反之，损害程度愈小，可能性的百分比就要加重，转引自郭淑珍：科技领域的风险决策之研究—以德国法为中心，台湾大学法律研究所硕士学位论文，1998年，第25页。
因此，即使他们知道有关的统计数据，也更倾向于认为相对于汽车，飞机是更有风险的交通工具。其经典表述为《里约环境与发展宣言》的原则性规定，为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛使用预防原则。
尽管风险有一定的客观依据，但它必然通过社会过程形成，这导致每种社会生活形态都有其自身独特的风险排序。See Matthew C. Stephenson, Legislative Allocation of Delegated Power： Uncertainty, Risk, and the Choice Between Agencies and Courts, 119 Harvard Law Review. 1035. (2006)[17]理查德·B·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第13-15页。
[12]因此，尽管我们可以通过风险评估来增加决策知识，也可以尽量完善评估方法来减少风险评估结论的不确定性，但是由于人类认识能力的本质性缺陷，我们无法完全消除这些不确定性。[4]汉斯·J·沃尔夫等：《行政法》（第3卷），高家伟译，商务印书馆2007年版，中文版前言第3页。例如，决策者需要关心风险的分布是否均匀，以解决社会公平的问题。其中，对事实的认定更多属于科学问题，而政策选择则带有政治衡量的特征，制度设计应当对客观、定量的事实认定和主观、政治的风险控制政策选择采用不同的制度安排。
[10]第三，风险产生于一个开放的系统中，受到客观环境和人类活动双重影响。[5]参见赵鹏：风险规制：发展语境下的中国式困境及其解决，载《浙江学刊》2011年第3期。
然而，面向未知而决策的特点，意味着政府往往需要在知识尚不充分的情况下即采取规制行为。对辖区以外的车辆进行劝返等等极端措施。
[23]《卫生部等7部门关于撤销食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙的公告》（2011年第4号）。[42]美国《联邦咨询委员会法》有类似的规定，5 USC Appendix-Federal Advisory Committee Act 10。
